笔者认为，研读《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），无论是从文字的基本含义还是从体系结构来看，都无法得出“审判权与执行权相分离就是要推行执行机构脱离人民法院”的结论；从理论上分析，执行机构更是不能脱离人民法院。那种认为“审判权与执行权相分离就是要实现执行机构脱离人民法院”的观点，不符合《决定》的原意，更与民事执行理论背道而驰。
　　一、解读《决定》，无法得出执行机构可能脱离人民法院的结论
　　首先，从文字的基本含义来看。《决定》的原文是“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。可见，《决定》提出的是“审判权”与“执行权”的“两权分离”，而不是“法院”与“执行机构”的“两机构分设”。权力分离强调和追求的是权力的相对独立运行，机构分设强调和追求的则是设立不同的机构分别行使不同的权力。机构分设能够落实权力分离，但是权力分离并不一定要求机构完全分设。典型的例子是立案庭和审判庭都设在人民法院并没有影响立案权和审判权的分离；反贪、反渎机构和公诉机构都设在人民检察院并没有影响职务犯罪案件侦查权与公诉权的相对独立运行。那种认为“审判权和执行权分离”意味着“执行机构须脱离人民法院”的观点，既不能在《决定》中找到根据，也不符合《决定》的原意。若按该种观点，我国的国家机关的数量势必无限增多，那显然不符合精简机构的政策走向。
　　其次，从《决定》的体系结构来看。关于审判权与执行权相分离的论述置于“保证公正司法，提高司法公信力”一节“优化司法职权配置”部分。众所周知，我国的司法职权分别由人民法院、人民检察院和公安机关行使，并无其他机关行使司法职权的情况。从有关审判权和执行权相分离论述所处的位置来看，《决定》是将执行权作为司法职权、将执行体制作为司法体制的组成部分来对待的。既然执行权是司法权能，执行体制是司法体制的组成部分，就没有理由将执行机构从人民法院分离出去。由此可见，《决定》并没有将执行权定性为行政权，更没有将执行机构分离出人民法院、将其置于行政机关内部或者将其单列的意思。尤其值得注意的是，《决定》明确提出“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”，显然没有将民事裁判、行政裁判等的执行体制与刑罚执行体制相提并论。
　　再次，《决定》在论述制定强制执行法时，明确将作为民事执行程序的“查封、扣押、冻结、处理涉案财物”的程序定位为“司法程序”。这就进一步说明，在进行顶层设计时，“审判权与执行权相分离”的前提和基础是执行权是司法职权、执行体制是司法体制，两权相分离运行是在司法体制的大框架内进行的，属于司法体制改革的内容。总之，《决定》并没有将执行机构脱离人民法院的预设意思。
　　二、民事执行机构脱离人民法院违反民事执行的基本规律
　　笔者认为，《决定》提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，核心是要实现民事审判权与民事执行权分别按照各自规律相对独立地运行，以“保证司法公正，提高司法公信力”。从理论上看，民事审判权与民事执行权配置的目的和任务各不相同，其具体权能也有所差异。根据其各自的规律使其分别独立运行，是完全必要的。实现民事审判权与民事执行权的分离，司法公正和执行效率都有了保障，提高司法公信力也就有了保障。一句话，实现民事审判权与民事执行权的分离运行，是符合规律且完全必要的。
　　但是，民事执行机构脱离人民法院不符合民事执行权运行规律的要求。首先，如前所述，权力分离与机构分设是两个完全不同的问题，权力分离并不一定要求机构分设，尤其并不意味着应当分离的权力不能由同一机关行使。其次，作为一种强制债务人履行义务的公权力，民事执行权兼具执行命令、执行裁判和执行实施等多项权能，明显具有复合性。不重视民事执行权的复合性，简单地以其某种具体权能为民事执行权定性，就会犯以偏概全的逻辑错误而使结论失去可靠性。目前某些人主张民事执行机构应当脱离人民法院，其“重要理由”之一正是民事执行权是行政权而不是司法权。民事执行权的“行政权说”，以偏概全地将执行实施权能作为判断民事执行权性质的基础，显然是不能成立的。再次，民事执行权的执行命令权能、执行裁判权能和执行实施权能构成一个整体，如果人为地将其割裂开来，民事执行权的配置目的就难以实现，以此为基础构建的制度就会因违反规律而走偏。执行命令权能和执行裁判权能只有法官才能行使，执行机构脱离人民法院，必然产生该两项权能是否随着执行机构脱离人民法院的问题：如果认为该两项权能随着执行机构脱离人民法院，就会产生非法官越位行使法官权力的问题；如果认为该两项权能不随着执行机构脱离人民法院，那么脱离人民法院的执行机构行使的是不完整的民事执行权，民事执行的效率和效果都将无法保障。
　　总之，执行机构脱离人民法院，既不是民事审判权与民事执行权相分离的要求，也不符合民事执行权的基本运行规律，是缺乏理论基础的。从世界范围来看，没有一个国家的民事执行工作完全脱离了法院。在大陆法系国家，不动产和债权由法院负责执行，动产多由法院的执行官执行；在英美法系国家，法院作出的民事判决也是先由法官发出执行命令，然后交专业的执行官或者司法警察（不是治安警察）采取强制性的执行措施迫使债务人履行义务。可以说，在其他国家和地区，民事执行中的执行命令权能和执行裁判权能牢牢掌握在法官手中，执行实施权能则由司法职业人员行使，完全由与法院无关的行政人员负责民事执行的情况极为罕见。这就进一步证明执行机构脱离法院是不符合民事执行的基本规律的。
　　三、民事执行机构脱离人民法院弊多利少
　　改革的基本取向是兴利除弊。在没有绝对的利或弊的情况下，改革应该选择利多弊少的方案。在进行民事执行体制改革的过程中，如果将执行机构设置到人民法院之外，其结果必然是弊多利少。
　　首先，执行机构脱离人民法院将引起国家体制的严重混乱，或者严重损害民事执行的效率。如前所述，在民事执行权的权能行使主体问题上，民事执行机构脱离人民法院只有两种可能的方案：一是民事执行权的三项权能全部脱离人民法院，由人民法院之外的机关行使执行命令、执行裁判和执行实施权能；二是民事执行权的实施权能脱离人民法院，另外两项权能保留在人民法院。选择以上两种方案，必然会引起国家执行体制和执行秩序的混乱。这是因为，在执行实施过程中，往往会形成多种争议，反复需要执行裁判权能发挥作用。如果执行机构不能行使执行裁判权能，这些争议就只能转到具有执行裁判权能的人民法院处理。于是，执行案件在执行机构与人民法院之间来回往返，执行实施和争议处理的效率都将严重降低。
　　其次，执行机构脱离人民法院将加重当事人的负担。执行机构脱离人民法院，如果选择前述第一种方案，就可能形成执行机构与审判机关之间的对立关系，尤其是出现民事判决主文不明确、不清晰的情形时，执行机构就可能直接拒绝执行，从而加重当事人的负担；如果选择前述第二种方案，在执行程序中发生的争议都要回到人民法院处理和解决，当事人就不得不在执行机构和人民法院之间来回奔波，从而加重当事人的负担。因此，无论采取哪种方案，执行机构一旦脱离人民法院，都将加重当事人的负担。
　　再次，执行机构脱离人民法院不利于解决目前存在的执行难问题。我国当前存在的执行难问题原因和表现形式多种多样，其中之一是地方政府干涉执行。如果执行机构脱离人民法院成为行政机关的下属部门，地方政府干涉执行工作将更为“便利”而愈发严重，民事执行工作尤其是被执行人是当地“重点保护企业”、行政机关的执行工作将更加困难。
　　此外，执行机构脱离人民法院将严重损害司法权威，破坏司法公信力。执行机构脱离人民法院，人民法院作出的裁判确定的内容能否实现只能依赖其他机关，势必影响人民法院作出的裁判的权威性和公信力。尤其是如果其他机关执行效果不好，司法的权威性和公信力将受到更多的质疑。
　　总之，执行机构脱离人民法院的结果只能是弊多利少，它不应当成为民事执行体制改革的选项。

　　（作者系中国政法大学诉讼法学研究院教授）

来源：中国法院网