为了充分、有效地发挥行政复议制度的作用，近日公布的全国人大常委会今年的立法工作计划将修改行政复议法列入其中。

    华侨大学法学院副院长戴仲川近日接受《法制日报》记者采访时说，行政复议的机构设置、法律责任以及受案范围等，都存在对行政相对人权益保护范围过窄问题，应加以修改。

    复议机构独立性较差

    根据行政复议法第三条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。

    “行政相对人向作出自己不服的具体行政行为的行政机关提起行政复议，这似乎不是在寻求法律上的救济，而是在寄希望于行政机关的良心发现，这在行政救济上是缺乏法律保障的。”戴仲川说，由于负责行政复议工作的法制机构本身隶属于承担行政复议的行政机关，无论在经费保障、干部任免上，还是在考核奖惩、机关福利上，都离不开行政机关的支持和帮助，不具有独立性和超脱性。这样一来，人们就会对行政复议的公正性产生怀疑，而且存在着以下可能：法制机构按照行政复议机关领导人的意图处理复议申请；行政复议机关与被申请人有着或多或少的亲近关系，难以达到中立性；当复议机关与被申请人联合起来侵害当事人权益的现象发生时，当事人的行政复议权无法保障。

    戴仲川建议，应将行政复议机构从行政复议机关中独立出来，即从内设机构转变为一个独立于相关行政机关的机构。

    法律责任缺制度保障

    根据行政诉讼法的规定，复议机关作出维持决定或者不作决定的，起诉时以最初作出具体行政行为的行政机关为被告，复议机关改变原行为的，以复议机关为被告；根据国家赔偿法的规定，经复议的案件，由最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。

    戴仲川认为，立法上的这种责任分配极易导致复议机关为了避免自身成为行政诉讼的被告或者国家赔偿的义务机关，对于其受理的复议案件，明知具体行政行为违法或者不当，却仍然作出维持决定或者不作决定。

    为此，戴仲川建议，对于行政复议机关在行政复议过程中违法、失职的法律责任，应在法律中规定：经复议的案件，在行政诉讼中，一律以复议机关为被告；在国家赔偿中，一律以复议机关为赔偿义务机关，复议机关在履行赔偿义务后，可以向最初造成侵权行为的行政机关追偿。如此必将促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议的功能。

    受案范围窄影响操作

    行政复议法第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

    针对行政复议法这一受案范围，戴仲川认为，行政复议法将“规定”纳入行政复议范围，无疑是一个巨大的突破，但在实际操作中存在诸多问题需要予以解决。

    戴仲川具体分析指出，依行政复议法上述规定中的“规章”与“规定”是两个不同的概念。对于具有规章制定权的机关而言，如何区分其制定的规范性文件是“规章”还是“规定”，对于能否启动对“规定”的审查至关重要。但在实践中，对于“规章”与“规定”区分主要是形式上的，而实质上的区别，如内容上的规定权限、效力层次等，则很难区分。

    “规章的制定机关包括国务院的部委、省级人民政府、省会市和较大市人民政府。这些机关在我国的行政管理体制中均居于非常高的层次，其制定的规范性文件往往涉及面广、影响大，这种规范性文件是否合法直接关系到法律、法规和行政秩序能否正确实施和维护。在修改法律过程中，应将有关形式和实质上的审查标准予以列举，并规定有关机关逃避行政复议的法律责任。”戴仲川说。

    为此，戴仲川建议将行政复议法第七条进行修改，增加“公民法人或其他组织也可单独就该具体行政行为所依据的规定向行政复议机关提起审查申请”这一内容。

来源：北大法宝