随着我国经济的发展，房产市场呈现出繁荣的景象，有关房产方面的纠纷也因此大量引发，但是，由于过去社会福利等因素的影响，作为一种历史性的社会福利形式公有房屋使用权仍存在。由于公有房屋使用权的现实存在与法律的不规范性之间矛盾重重，特别是住房制度改革、公有房屋出售、置换等政策允许或调整之后，司法实务中对公有房屋使用权的认识不一，特别是涉公用房屋使用权执行问题比较突出，法官执行无所趋从。能否正确执行该类案件，直接关系到社会的稳定和发展。实践中，如何正确执行涉公用房屋使用权案件往往成为执行人员必须面对的难题，笔者作为执行人员对此进行研究并提出初步解决的方法，笔者撰写本文，以期抛砖引玉。共同提高对涉公房屋使用权执行案件的执行效率。

　　一、公有房产使用权的法律属性

　　公有房产的使用权是理论和法律实务上争议颇多的一个问题。就公有房产使用权的性质，大致有四种观点：

　　（一）债权

　　国家作为公房的所有权人，授权有关的房产管理部门将公房出租给职工使用。国家与职工之间是一种租赁关系。本质上，公有房产使用权仍然为一种债权，现行法规《城市公有房屋管理规定》也认定公有房产使用权为一种租赁债权。只是由于公房的使用期限较长，体现出租赁债权的物权化特征。虽然公有房产使用权物权化，但这是我国现行制度不合理造成的，但不应将之定性为物权。有学者认为，纵观世界各国法律，均无将房屋使用权界定为单独物权的，将之界定为物权，难以与现行法律法规相协调。

　　（二）用益物权说

　　现阶段公有房产使用权人对公有住房实际上行使了一种永久的占有权、控制权，其交纳的租金并非所有权经济效益的体现，不能与房屋租金和土地的绝对地租及级差地租相称，公有房产使用权已相对独立于国家所有权，成为一种独立的物权。认为，公有房产使用权由于具备使用权人对公有住房的实际控制权、支配权，所有人的权利被虚化、弱化；使用权没有期限限制并可由遗属继续使用；所有权人行使所有权受到使用权人的限制以及公有房产使用权凝结着职工的劳动价值的原因，因此，公有房产使用权基本符合用益物权的法律特征，但称其为准用益物权更能概括公有房屋使用权的法律性质。

　　（三）居住权说

　　居住权，顾名思义，指居住权人对他人所有的住房以及其他附着物所享有的占有、使用乃至收益的权利。我国公房使用权与大陆法中的居住权的法律特征十分相似，因此，应在物权法中将公房使用权作为用益物权中的居住权加以明确。

　　（四）自物权说

　　公房租赁是依据变相工资分配方式建立起来的“租赁”关系，不是真正合同法意义上的租赁关系，这种使用权具有所有权性质，本质是物权，即民事主体以自己劳动获得的权利，象劳动报酬一样，是比较充分的自物权。

　　二、公有房产使用权的形成方式

　　公有住房主要有三种形成方式：

　　（一）单位福利分房。单位福利分房不仅仅包括自管公房，也包含了直管公房。自管公房的产权属于单位，而单位有权分配的直管公房包括单位交由房产管理部门进行管理以及房屋调换后交由单位分配给职工的住房。单位福利分房是我国传统福利性住房分配的体现。凡享有这类公有房屋使用权的承租人，必须是企事业单位或者国家机关工作人员，这些职工工作到一定年限后，单位就会根据职工的工龄、职务级别、贡献大小、家庭人口等诸多因素，确定分配给他们家庭一定面积的房屋，并由此建立起职工与单位或者国家房产管理部门之间的房屋承租关系，住房所有权归单位所有，职工低租金使用。

　　（二）低保福利住房。这种住房主要是政府部门对低收入家庭、享受国家最低保障的城市居民所给予的一种社会福利型住房。房屋使用人只需要给付象征性房屋租金即可使用该房屋，因此，也称之为“廉租房”，这种低保福利住房将是国家在实行住房商品化制度改革过程中必然要实行的一种社会福利型住房模式。

　　（三）因房屋拆迁取得的房屋使用权。在实行货币化拆迁之前，产生了大量的公有住房。主要有两种：一种是原所住房屋为公有住房，拆迁后所分得的房屋仍然是公有住房；另一种是原住房屋为私房，产权人因为家庭人口多等原因，放弃“产权调换”，分得公有住房。

　　但不论是哪一种形式，都具有以下的特点：1、福利性，2、使用权的有限永久性，这里所说的有限永久使用权，是因为承租人使用该房屋必须符合法律法规的规定，主要是建设部《城市公有房屋管理规定》的相关规定，这种有限永久性还体现在使用权的继受方面，一般情况下，承租人可以自己居住，承租人死亡后，其同住成年家属可以继受，但是，这种继受是有条件的，即必须共同居住两年以上的家庭成员才能继受并办理更名手续。当然，这种有限永久性还反映在劳动关系领域，3、交易控制性。在传统的住房制度下，公有住房被当作福利而被排除在市场之外，禁止进入市场流通，但是，随着住房制度的改革的推进，公有住房在符合一定的条件下，可以进入市场流通，也就是说，公有房屋使用权在一定的控制层面上，可以进行交易或置换。

　　三、公有房产使用权案件中的土地使用权问题

　　土地的所有权是指土地所有者对土地占用、使用、收益和处分的权利。土地的使用权, 是土地所有者依照法定程序, 如出让、划拨、发包等, 将土地交由土地使用人使用, 由土地使用人取得一定期限使用权。除了土地管理法规定的土地所有权和使用权外, 还存在着大量的既不属于所有权, 也不属于使用权的土地他项权利。

　　土地所有权的两种形式我国实行土地的社会主义公有制, 即全民所有制和集体所有制。反映在土地所有权上即国家土地所有权和农民集体土地所有权两种形式。根据 《宪法》和《土地管理法》的规定, 属于国家所有的土地主要有:城市市区的土地、法律规定属国家所有的农村和城市郊区的土地、属于国家所有的各种自然资源占地。这里面国有土地使用权根据不同取得方式分为划拨、出让、入股、租赁国有土地使用权四种形式划拨土地使用权,划拨土地使用权不能转让、出租、抵押, 只能自己使用,但可以通过补办出让手续后取得出让土地使用权。划拨土地使用权的流转划拨土地使用权不得直接流转。根据《城市房地产管理法》关于“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”、“以出让方式取得的土地使用权, 可以设定抵押权”、“将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的, 应当将租金中所含土地收益上交国家”的规定以及从《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 44 条关于“划拨土地使用权, 除本条例第 45 条规定的情况外, 不得转让、出租、抵押”的规定以及第 45 条所列“土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人; 领有国有土地使用证; 具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明; 依规定签订土地使用权出让合同, 向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者流转所获收益抵交土地使用权出让金”流转条件来看, 划拨土地使用权是不可以直接流转的。以划拨方式取得土地使用权的房地产的流转,必须符合一定条件且须经批准。对于划拨方式取得土地使用权的房地产的流转, 根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第 44条、第 45 条及《划拨土地使用权管理暂行办法》第 5条、第 6 条的规定, 必须符合前述有关流转条件。而根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第 39 条关于“以划拨方式取得土地使用权的, 转让房地产时, 应当按照国务院的规定, 报有批准权的人民政府审批”的规定, 当事人应当先行向市、县人民政府有关管理部门提出申请, 由该部门审查并报经有批准权的人民政府批准。这是因为, 此类房地产的流转审批实质上是划拨土地使用权的流转审批, 房屋能否流转取决于该房屋所占用的划拨土地使用权流转能否得到批准。只有划拨土地使用权流转先行获得批准后, 权利人才能按照其他规定流转房地产。。

　　以划拨方式取得土地使用权的房地产流转,房、地产必须同时流转。以划拨方式取得土地使用权的房地产转让和抵押时, 房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。对此,《城市房地产管理法》 第 31 条、 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第 23 条、第 24 条及《划拨土地使用权管理暂行办法》 第 11 条第 1 款均作出了明确的规定。而对于以划拨方式取得土地使用权的房地产出租, 《划拨土地使用权管理暂行办法》 第 11 条第 2 款规定: “出租土地使用权, 其地上建筑物、其他附着物使用权随之出租; 出租地上建筑物、其他附着物使用权, 其使用范围内的土地使用权随之出租”

　　四、公有房产使用权执行案件执行难的原因

　　 （一）现行规定缺乏可操作性，执行中法律适用难。《民事诉讼法》、《查封扣押规定》对强制迁出房屋或者强制退出土地的执行程序进行了简要规定。但对如何解决执行后被执行人的居住问题规定不明，司法实务中对于如何界定执行后安置标准等一系列问题均找不到可以适用的规定。

　　（二）被执行人抵触情绪大，强制执行实施难。涉及公有房产执行案件的被执行人多为自然人，如房屋被执行，被执行人及其家属就失去了唯一的住所，被执行人往往无力承担另行购买住房的高额费用，将可能长期陷于“居无定所”的窘境，故其不愿配合法院执行。

　　 （三）财产混同，财产界定难。特别是在公有房屋租赁、承包等执行案件中，有的被执行人在使用房屋过程中对房屋进行了装修或添置了设施，但双方在合同中对此约定不明，或者在审判阶段未对该问题作出处理，将会对此后的执行带来非常大的阻碍：因该问题涉及当事人实体权利，执行程序中法院无权作出处理认定。

　　（四）案件当事人往往牵涉非常复杂的矛盾纠纷，双方积怨很深，被执行人有时拒不履行判决确定义务，或者被执行人时常以自杀、自焚相威胁或者采取暴力对抗法院执行的过激举动。

　　（五）公有房产转让困难。在很多执行案件中，被执行人共有房产都是些年代久远、价值不高的老房子，转让这样的房屋就非常困难。同时由于受到受让人主体的限制，房屋的转让因此受到限制，即使有人愿意购买也不能实现房产的实际价值。

　　（六）涉及公有房产往往两证不齐全影响执行。有的具有房屋所有权证但无土地使用权证，有的甚至连两种证书都没有，由于我国实行土地管理部门和房产管理部门分别登记制度，当前的登记制度还不完善，且法律、权利意识不强，致使房屋两证不全的现象大量存在。因此，对执行“两证”不全的公用房产案件，法院也就束手无策，致使申请执行人抱怨人民法院执行力度不够。

　　（七）由于受到有关执行的法律的制约，致使法院执行公有房产困难。也不利于人民法院案件的执行。

　　（八）公有房产交付执行难。当公有房产拍卖转让后，被执行人不主动迁出房屋；有的被执行人所在单位早已撤销和破产，被执行人找出种种理由和借口拒不迁让。致使房屋长期交付不能，影响了法律公正，损害了人民法院的司法权威。

　　四、对公有房产使用权纠纷案件执行的举措

　　涉公用房产使用权及其房屋可以作为查封的对象《人民法院查封、扣划、冻结规定》第2条规定，人民法院可以查封、扣押、冻结登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。出于以人为本以及国家尊重和保障人权的精神，在第5条中规定了保证生活必须及具有人身属性等八种不得查封、扣押、冻结的财产。未就不动产的所有制类型作除外规定。第23条确定了查封效力的连带关系，查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物适用范围内的土地使用权，反之亦然，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。

　　笔者认为首先应确定查封对象的权属状态，是作出查封使用权及地上建筑物先决条件。《土地管理法》第10条、第11条《人民法院查封、扣划、冻结规定》第2条规定，对于未登记的建筑物和土地使用权，人民法院应依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。因此，法院在作出查封裁定前，应向县级政府国土资源管理部门查询使用权权属登记、使用情况；必要时还要调取权属的相关证明材料。对查封使用权及其房屋，法律未作特殊规定，因此适用于查封不动产期限、续封、轮后查封等一般规定。国土资源行政主管部门应当根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，报经人民政府批注后将查封情况在土地登记薄上加以记载。在查封期间不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。其次，使用权及其房屋可以变现处置。执行中处置被执行人名下房屋使用权及其房屋只能采取变卖的方式，使用权不得单独转让，必须与合法建造的房屋一并转让。最高人民法院、国土资源部、建设部作出了程序性的规定，处理房屋使用权及房屋的前置协商程序，有利于变现过程中受让人的选定，并为受让人取得权属证明提供保障。

　　在执行工作实践中，有些登记机构认为，登记管理机关是确认不动产权属的唯一部门，人民法院无权确认不动产的权属，并因而不为人民法院确认不动产权属的判决书或者调解书所涉及的实际权利人办理过户手续。当事人之间发生产权争议，从而起诉到人民法院，人民法院对争议权属进行确认，正是人民法院行使审判权、解决民事纠纷的一种方式，是“司法最终解决”原则的应有之功。为了澄清这种认识，由此而深入探索，人民法院制作的生效法律文书确认债权人享有债务人房地产权属的，可不经申请执行而首先到国土资源、房地产管理部门申请权属登记，从而优先获得就该房地产受偿的权利，可使司法审判权威得以充分体现。在执行涉公用房产案件时，首先要确定被执行的房地产是否属于被执行人所有。司法实践中，有以下几种情况需要引起注意：1、对于已进行登记的房地产，按照法定管理部门的登记确定权属，一般来说，登记在被执行人名下的房产，视为被执行人所有。2、未登记的建筑物，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确认权属。3、对于未登记在被执行人名下的财产，登记名义人与被执行人均认为该财产属于被执行人时，可以视为被执行人的财产。4、登记名义人否认该财产属于被执行人时，申请执行人认为登记为虚假的，应提起撤销该登记的诉讼，经诉讼撤销该登记并转登记为被执行人名下时，方可作为被执行人的财产进行执行。5、被执行人通过判决或执行裁定取得房地产所有权的，虽未经办理过户登记，也可以对该财产采取执行措施。6、以房产作价或入股作为注册资本，并经工商登记的，该房产虽未办理过户登记，当作为被执行人时，该房产可以视为被执行人的财产进行执行。在执行中转移的建筑物、附着物的所有权的同时，应裁定该建筑物、附着物占用范围内的土地使用权同时转让。权利受让人应在收到房屋所有权转让裁定之日起30内到土地管理部门、房产管理部门申请办理变更土地、房屋登记手续。对不申请办理变更登记或逾期办理申请的，由土地管理、房产管理部门依法处理。针对抵押公用房产案件的执行根据城市房地产管理法关于“债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得到的价款优先受偿”的规定，拍卖抵押房产成为房产抵押权实现的惟一方式。对此，拍卖能尽可能地提高抵押房产的价格，但是在司法实践中却经常会遇到抵押的房产因种种原因在拍卖过程中无人竞买，无法变现的情况，对此，若拘泥于拍卖这一种方式，将影响房产抵押权人的抵押权的实现。据此，抵押权人实现抵押权的方式有以抵押物折价、拍卖抵押物、变卖抵押物三种，而且抵押权人要实现抵押权，首先要与抵押人协商，协商不成时，抵押人只能向人民法院起诉，通过人民法院实现抵押权，抵押权人并无自行折价、自行拍卖、自行变卖抵押物的权利，也就是申请执行人不能仅凭人民法院抵押有效的生效判决自行折价、拍卖、变卖抵押物，必须通过向人民法院申请强制执行的方式来实现抵押权。司法实践中，在拍卖抵押房产时，如确实无人买受，抵押权人是可以通过人民法院裁定以抵押房地产折抵债务，抵押权人凭人民法院的裁定到土地管理部门或房产管理部门办理有关土地使用权或房屋所有权的变更登记手续。对租赁房屋的执行问题，由于承租人向出租人支付租金的行为。被执行人将其所有的房屋租赁后，人民法院需执行该房产时，应不影响租赁合同的效力，即通常所说的“买卖不破租赁。对租赁物使用收益。应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。最高人民法院《关于贯彻执行 < 中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》（试行）第118条规定：“出租人出卖出租房屋，应提前三个月通知承租人，承租人在同等条件下享有优先购买权，出租人未按此规定出卖房屋的，承租人可以请求人民法院宣告该房屋买卖无效。国务院《城市私有房屋管理条例》也作出类似之规定。由此可见，人民法院在执行该类房屋时，如果采取拍卖、变卖的方式，应充分考虑承租人的优先购买权，原租赁合同继续有效，申请执行人仍应将其取得所有权的房屋租赁给承租人使用、收益。

　　结合以上原因涉公用房产案件执行的举措应该为（1）对于被执行人的房产，拍卖、变卖不了的，可证得申请人同意，由申请人租赁被执行人的财产，租金抵扣被执行人所欠的债务。（2）对于被执行人所有的房地产，被执行人已租给善意第三人的，可以进行拍卖，善意第三人享有优先购买权。如果拍卖不成的，可向善意第三人发出协助执行通知书，用善意第三人向被执行人支付的房租抵扣债务。如被执行人在有关单位的收入尚未支取的，人民法院应当作出裁定，向该单位发出的协助执行通知书，由其协助扣留或提取。（3）被执行人已将房地产抵押的情况，根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第40条的规定，人民法院对被执行人所有的其他人享有抵押权、质押权和留置权的财产，可以采取抵押权人或留置权人优先受偿后，其余额用于清偿申请执行人的债权。（4）对于被执行人无其他财产，只有在建工程项目，可对被执行人的在建工程项目，确认其所有权后进行查封，并限定一定期限内，由被执行人履行其所欠债务，到期不履行的，人民法院可委托评估、拍卖。一般来说，对在建工程项目，既不宜分割抵债，也不宜分割拍卖、变卖，只有整体进行拍卖。（5）经申请人和被执行人同意，可以不经拍卖、变卖，直接将被执行人的房地产作价交申请执行人抵偿债务，对剩余债务，被执行人应当继续清偿。作价超过执行标的，超出标的部分的款项，应返还被执行人。（6）对被执行人的房地产无法拍卖或变卖，又不能采取其他执行措施时，经申请执行人同意，人民法院可以将该项财产交付申请执行人管理；申请执行人拒绝接收或管理的，返还给被执行人。（7）被执行人只支付部分土地出让金，并取得土地使用权证的，人民法院可以查封其土地使用权，并委托评估、拍卖，拍卖所得优先支付土地出让金及国家税款，剩余款抵偿其所欠债务。（8）对被执行人通过划拨方式取得土地使用权的，人民法院可以对划拨土地使用权进行查封，在符合一定条件并经土地管理和房产管理部门同意后，委托评估、拍卖，对划拨的土地使用权连同地上建筑物、附着物进行拍卖。拍卖成交后由买受人向土地管理部门补缴土地出让金，并与土地管理部门签订国有土地出让合同，正式取得土地使用权。上述一定条件是指：土地的使用者是公司、企业或者其他经济实体或个人；土地使用者已经有国有土地使用权证；土地使用者对地上建筑物及附着物有合法的证明。（9）对于被执行人所有的“非法建筑”，在征得政府有关机关的同意之后，将其房地产合法化之后再进行拍卖，价款优先补偿土地出让金、各种契税，余额再清偿债务。（10）执行和解。

　　结语

　　如何正确执行涉公用房屋使用权案件往往成为执行人员必须面对的难题，作为执行人员对此进行研究，积极探索新的执行方式，共同提高对涉公房屋使用权执行案件的执行效率。

　　（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）